김은지 법무법인 성연 대표변호사

지난 4일 정부는 부동산 정책으로 ‘대도시권 주택공급 획기적 확대 방안’을 발표했다. 주택의 공급 부족이 우려되고 도시 공간구조의 개편이 필요하다는 분석 하에 양질의 주거공간 조성과 주택시장 안정을 위해 내놓은 도심 주택공급 확대 방안이다. 그간의 공공주택 공급 기조를 유지하면서, 2025년까지 대도시에 약 83만 호의 주택공급 부지를 확보한다는 것이다. 주요 추진 방안은 도시 공공주택 복합사업 도입, 공공 직접시행 정비사업 도입, 소규모 정비사업 활성화, 신규 공공택지 지정 등이다.

정부 도심 주택공급 확대 정책 발표

민간주도 정비사업 공기업이 단독시행

토지소유자 분란 및 추진력 상실 우려

시의적절한 주택공급 가능성도 의문

기존 사업 신속하고 효율적으로 진행

각종 분란·소송 최소화 방안 모색해야

이 중 눈에 띄는 것은 ‘공공 직접시행 정비사업 도입’이다. 도심 내 대규모 주택공급은 주로 재개발·재건축을 통해 이루어졌는데, 정비사업은 도시정비법에 따라 민간이 주도해 왔다. 현재까지의 정비사업은 지방자치단체가 정비계획을 수립하고 토지 등 소유자들이 조합을 구성하여 사업을 시행하는 방식인데, ‘공공 직접시행 정비사업’은 기존 사업방식의 절차가 복잡하고 이해관계 조정으로 사업 지연이 발생하는 문제점에 대한 대안이다. 공기업이 단독으로 사업을 시행하게 하면서 추가 용적률 인센티브와 사업절차 단축의 혜택을 주는 방식으로, 공기업이 현물선납·수용방식으로 사업 부지를 확보하고 시공사 선정을 제외한 의사결정은 공기업이 하는 내용의 도시정비법 개정이 뒤따를 예정이다.

그런데 공공 직접시행 정비사업방식이 그 취지대로 시행되기 위하여 해결할 부분이 있다. 조합원 1/2 동의로 공공 직접시행 정비사업을 신청했다 하더라도 이후 1년 내 사업 확정에 대하여 2/3 동의를 받지 못하면 공공 직접시행 정비사업 신청은 취소된다. 사업 확정 과정에서 사업방식에 대한 의견이 다른 토지소유자들 사이의 분란이 발생할 수 있고, 결국 기존 사업방식에서의 사업 지연과 동일한 문제점이 발생할 수 있다. 자신들의 토지를 제공하고 우선공급을 받는 토지소유자들이 사업시행에 대한 의견을 낼 수 없어 그 과정에서 잡음도 예상되는데, 공기업이 토지소유자 등 이해관계가 복잡한 정비사업을 주도하면서 신속성과 추진력을 유지할 수 있을지 의문이다.

게다가 이 사업의 부지확보는 기본적으로 토지소유자로부터 장래 부담할 신축 아파트·상가 값을 기존 소유자산으로 현물선납 받은 후 정산하는 방식에 의하고, 대책 발표일 이후 사업구역 내 부동산에 대한 신규 매입계약을 체결한 자에게 우선공급권(분양권)을 주지 않는다. 기존 도시정비법에 따른 정비사업에서는 분양을 신청한 조합원들에게 분양권을 주는데, 대책 발표일 이후 도시정비법이 개정되기 전에 토지 등을 매입한 자에게 현금청산 방식을 적용하는 경우, 개정 전인 법을 소급적용하는 것이어서 추후 소송이 난무할 가능성도 있다. 이에 현물선납방식의 적용 대상·시기에 대하여 논의가 필요하고, 분양자격에 대한 지자체의 조례 개정도 필요하다.

공공 직접시행 초기 단계와 사업진행 과정에서 발생할 수 있는 사업 지연 우려에 더하여, 정비계획수립부터 이주개시까지 소요되는 5년과 공사 기간을 포함한 약 8년 뒤에 시의적절한 주택공급이 가능할지도 의문이다. 정책의 실효성이 걱정되는 부분이다. 그렇다면 도심 정비사업을 공공이 주도하게 하면서 부여하는 혜택을 민간주도 정비사업에 적용해 주고, 늘어나는 용적률만큼 생활 SOC나 공적 시설, 공공임대주택 비율을 상향하는 방법 등으로, 민간주도 정비사업의 공공성을 강화하고 그 대가로 빠른 사업추진을 도와주는 방안도 고려되어야 한다.

이번 정책의 효율적 시행을 위해서는 기존 민간주도 정비사업을 보완하여 활성화함과 동시에, 앞선 정책으로 추진되던 임대주택 사업의 동력을 유지해야 한다. 정부는 이미 2018년 민간임대주택 특별법 전면개정을 통해 민간임대주택에 공공지원과 공공성을 연계하여 청년·신혼부부 등 주거지원계층에게 역세권 등에 중점 공급하기로 한 바 있다. 현재 이 사업으로 상당한 수의 주택공급이 예정되어 있으므로 기존의 민간임대주택법 도입과 개정 취지대로 성과를 내도록 하는 것도 필요하다.

정부가 민간이 주도하는 주택공급 사업의 문제점을 해결하고자 공공이 직접시행하는 주택공급 사업을 해법으로 내놓은 것은 바람직하다. 그러나 기존의 법과 정책에 따라 이미 시작된 사업의 신속하고 효율적인 진행으로 주택공급 확대 목표에 이바지하도록 해야 한다. 새로운 정책의 시행으로 법적 분쟁이 발생할 여지가 있다면 이를 최소화하는 노력이 필요하다. 정책은 법에 의해 실현된다. 국민의 권리와 신뢰이익을 보호하는 법적 근거 마련은 당연히 선행되어야 한다. 새로운 정책이 기존의 법이 정한 틀 안에서 무리 없이 시행될 수 있는 합리적인 방안을 모색해야 한다.