2021. 11. 1. 부산일보 - 부산시 정비사업 용적률 정책의 의의 [김은지 대표변호사 칼럼]
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부산시는 지난달 21일 동구, 중구, 서구, 영도구, 사하구, 사상구를 특별정비구역으로 지정해 재개발·재건축 기준용적률을 10% 추가로 상향한다고 발표했다. 최근 10년간 인구 감소율이 부산시 평균을 초과하는 원도심과 서부산지역의 정비사업 활성화를 통해 주택공급을 확대하겠다는 것이다. 부산시는 이미 지난 6월에 정비사업 활성화를 위하여, 이전에 과도한 고밀도 억제 정책으로 낮추었던 정비사업 기준용적률을 10% 상향한 바 있다. 용적률 규제가 정비사업의 사업성을 저해하는 주요한 요인이라는 판단에서다. 용적률 규제 완화가 정비사업 활성화의 주요 추진과제인 이유는 무엇일까.
용적률이 높은 구역의 사업은 대지면적 대비 건축물의 연면적이 넓어 고층 건축물 신축이 가능하다. 용적률 인센티브는 세대수 증가를 의미하므로 이는 곧 조합의 분양 수익금 증대로 이어진다. 조합원의 분담금을 줄이는 등 정비사업의 사업성을 결정하는 중요한 요인이므로 사업시행자인 정비사업조합은 용적률을 최대화하는 것을 원할 수밖에 없다. 재개발·재건축 사업의 용적률은 정비구역지정 단계에서 국토계획법과 도시정비법에 따라 기준이 정해지고, 이후 경관심의, 교통환경영향평가, 건축심의 등에서 조정이 되며, 사업시행인가를 받음으로써 확정된다.
시, 원도심·서부산 특별정비구역 지정
용적률 규제 완화 통해 주택 공급 확대
주택정비사업 사업성·속도 높이도록
중첩 적용 가능한 법률·조례 개정 시급
노후 지역 재개발·재건축 활성화 통해
주거환경·시설 개선, 인구 유입 기대
정비구역 지정 단계의 기준 용적률은 이후 각종 심의를 거치며 스카이라인이나 통경축 확보, 사업시행인가를 위한 조건 등을 이유로 낮아진다. 사업시행인가 이후 확정된 용적률이 낮은 경우 사업의 원동력이 떨어질 수밖에 없다. 따라서 사업시행자의 성공적인 사업을 위해서는 용적률을 높이기 위해 추가 인센티브를 확보하거나 용적률 규제 완화 규정 적용을 받아야 한다.
문제는 정비사업조합에서 정비기반시설을 설치하여 기부채납할 예정으로 추가되는 용적률마저도 심의를 거치며 낮추어져, 추가된 인센티브를 모두 확보하기 힘들다는 것이다. 부산진구 내 재개발사업장의 경우 재작년 구역 내 도로 확폭 문제로 교통환경영향평가 심의를 3번 만에 겨우 통과했다. 도로 면적이 넓어지면 실사용 대지 면적이 감소하고, 이에 따라 용적률이 낮아져 세대수가 줄어드는 결과가 발생한다. 위와 같은 심의 기준은 부산시에서 도시정비계획 등으로 정하는 것이 아니어서 예측하기도 어렵고, 여러 번의 심의를 거칠 경우 심의를 준비하는 기간이 길어져 사업 속도가 떨어진다. 이에 부산시에서는 지난 4월부터 통합심의 방식 도입, 도시계획위원회 심의·운영 개선정책을 추진 중이다.
용적률 완화 규정 적용을 위해서는 입법적으로 근거를 마련하는 절차가 필요하다. 올해 부산시의 질의에 대하여, 법제처는 ‘건축법, 녹색건축법 등에 규정된 용적률 완화에 해당할 경우 국토계획법상 건축물 용적률 특례를 중첩 적용할 수 없다’고 회신하였다. 그런데 다행히 지난달 국회 국토교통위원회가 용적률 완화 규정이 중첩 적용될 수 있다는 규정을 신설하는 국토계획법 개정안을 통과시켜, 현재 개정 법률이 시행 중이다. 이 개정안을 통해 개별법상 용적률 완화 규정을 중첩 적용하는 분명한 법적 근거를 마련한 것이다. 그러나 아직 건축물 높이 제한에 대하여는 완화 규정의 중첩 적용 여부의 법적 근거가 마련되지 않아, 입법을 통한 근거 마련이 필요한 상태이다. 위 용적률 및 높이 제한 완화 규정의 중첩 적용 문제처럼 정비사업의 활성화를 위해 법률의 개정이 필수적인 경우도 있지만, 도시정비법에서 예외적으로 정한 용적률 상향 근거와 같이 지방자치단체 조례의 개정이 필요한 경우도 있다. 또한 정비기본계획과 각종 심의에서의 기준이 용적률을 결정하는 점을 고려하면, 정비사업의 사업성을 높이기 위해서는 지방자치단체의 역할이 절대적이라 하겠다.
부산시는 지난 12일 건축물 지하안전영향평가 협의 시기를 기존 건축 인허가 전에서 건축물 착공 전까지로 변경하고, 이로써 건축 인허가 기간을 상당히 단축할 수 있게 하였다. 이전에는 기존 건축물이 있어 정확한 지질조사가 불가능했기 때문에 철거 후 다시 지질조사를 하여야 했는데, 위 시기 변경으로 이러한 문제도 해결했다. 이는 정비사업의 사업성과 속도를 높일 수 있는 효과적인 정책이라고 풀이된다.
노후화된 지역의 재개발·재건축 사업은 지역 주민들의 주거환경 만족도를 높이고 열악한 기반시설을 확충한다. 또한, 도심 및 기존 주거지에 아파트를 공급하는 방식 중 대량으로 주택공급이 가능한 방식은 사실상 재개발·재건축 사업이 유일하다. 이에 부산시에서 원도심과 서부산의 정비사업 용적률 인센티브를 제공하는 정책은 원도심과 서부산의 낙후된 주거환경과 기반시설을 개선하고 인구 유입의 효과가 있을 것이 분명하다. 부산시의 이번 정책이 실효성 있는 다른 정책들과 맞물려 지역 간 균형발전과 주택시장 안정화에 기여할 수 있기를 바란다.
용적률이 높은 구역의 사업은 대지면적 대비 건축물의 연면적이 넓어 고층 건축물 신축이 가능하다. 용적률 인센티브는 세대수 증가를 의미하므로 이는 곧 조합의 분양 수익금 증대로 이어진다. 조합원의 분담금을 줄이는 등 정비사업의 사업성을 결정하는 중요한 요인이므로 사업시행자인 정비사업조합은 용적률을 최대화하는 것을 원할 수밖에 없다. 재개발·재건축 사업의 용적률은 정비구역지정 단계에서 국토계획법과 도시정비법에 따라 기준이 정해지고, 이후 경관심의, 교통환경영향평가, 건축심의 등에서 조정이 되며, 사업시행인가를 받음으로써 확정된다.
시, 원도심·서부산 특별정비구역 지정
용적률 규제 완화 통해 주택 공급 확대
주택정비사업 사업성·속도 높이도록
중첩 적용 가능한 법률·조례 개정 시급
노후 지역 재개발·재건축 활성화 통해
주거환경·시설 개선, 인구 유입 기대
정비구역 지정 단계의 기준 용적률은 이후 각종 심의를 거치며 스카이라인이나 통경축 확보, 사업시행인가를 위한 조건 등을 이유로 낮아진다. 사업시행인가 이후 확정된 용적률이 낮은 경우 사업의 원동력이 떨어질 수밖에 없다. 따라서 사업시행자의 성공적인 사업을 위해서는 용적률을 높이기 위해 추가 인센티브를 확보하거나 용적률 규제 완화 규정 적용을 받아야 한다.
문제는 정비사업조합에서 정비기반시설을 설치하여 기부채납할 예정으로 추가되는 용적률마저도 심의를 거치며 낮추어져, 추가된 인센티브를 모두 확보하기 힘들다는 것이다. 부산진구 내 재개발사업장의 경우 재작년 구역 내 도로 확폭 문제로 교통환경영향평가 심의를 3번 만에 겨우 통과했다. 도로 면적이 넓어지면 실사용 대지 면적이 감소하고, 이에 따라 용적률이 낮아져 세대수가 줄어드는 결과가 발생한다. 위와 같은 심의 기준은 부산시에서 도시정비계획 등으로 정하는 것이 아니어서 예측하기도 어렵고, 여러 번의 심의를 거칠 경우 심의를 준비하는 기간이 길어져 사업 속도가 떨어진다. 이에 부산시에서는 지난 4월부터 통합심의 방식 도입, 도시계획위원회 심의·운영 개선정책을 추진 중이다.
용적률 완화 규정 적용을 위해서는 입법적으로 근거를 마련하는 절차가 필요하다. 올해 부산시의 질의에 대하여, 법제처는 ‘건축법, 녹색건축법 등에 규정된 용적률 완화에 해당할 경우 국토계획법상 건축물 용적률 특례를 중첩 적용할 수 없다’고 회신하였다. 그런데 다행히 지난달 국회 국토교통위원회가 용적률 완화 규정이 중첩 적용될 수 있다는 규정을 신설하는 국토계획법 개정안을 통과시켜, 현재 개정 법률이 시행 중이다. 이 개정안을 통해 개별법상 용적률 완화 규정을 중첩 적용하는 분명한 법적 근거를 마련한 것이다. 그러나 아직 건축물 높이 제한에 대하여는 완화 규정의 중첩 적용 여부의 법적 근거가 마련되지 않아, 입법을 통한 근거 마련이 필요한 상태이다. 위 용적률 및 높이 제한 완화 규정의 중첩 적용 문제처럼 정비사업의 활성화를 위해 법률의 개정이 필수적인 경우도 있지만, 도시정비법에서 예외적으로 정한 용적률 상향 근거와 같이 지방자치단체 조례의 개정이 필요한 경우도 있다. 또한 정비기본계획과 각종 심의에서의 기준이 용적률을 결정하는 점을 고려하면, 정비사업의 사업성을 높이기 위해서는 지방자치단체의 역할이 절대적이라 하겠다.
부산시는 지난 12일 건축물 지하안전영향평가 협의 시기를 기존 건축 인허가 전에서 건축물 착공 전까지로 변경하고, 이로써 건축 인허가 기간을 상당히 단축할 수 있게 하였다. 이전에는 기존 건축물이 있어 정확한 지질조사가 불가능했기 때문에 철거 후 다시 지질조사를 하여야 했는데, 위 시기 변경으로 이러한 문제도 해결했다. 이는 정비사업의 사업성과 속도를 높일 수 있는 효과적인 정책이라고 풀이된다.
노후화된 지역의 재개발·재건축 사업은 지역 주민들의 주거환경 만족도를 높이고 열악한 기반시설을 확충한다. 또한, 도심 및 기존 주거지에 아파트를 공급하는 방식 중 대량으로 주택공급이 가능한 방식은 사실상 재개발·재건축 사업이 유일하다. 이에 부산시에서 원도심과 서부산의 정비사업 용적률 인센티브를 제공하는 정책은 원도심과 서부산의 낙후된 주거환경과 기반시설을 개선하고 인구 유입의 효과가 있을 것이 분명하다. 부산시의 이번 정책이 실효성 있는 다른 정책들과 맞물려 지역 간 균형발전과 주택시장 안정화에 기여할 수 있기를 바란다.